Lov om kritiske enheders modstandsdygtighed

Dansk Vand- og Spildevandsforening, DANVA, takker for muligheden for at bidrage i høringsfasen til lov om kritiske enheders modstandsdygtighed.

DANVAs medlemmer leverer tjenesteydelser dels i sektoren for drikkevand, dels i sektoren for spildevand. Se EU-Forordning 2023/2450 til supplering af CER-direktivet ved opstilling af liste over væsentlige tjenester.

Vejrmæssige hændelser med megen nedbør, længere perioder uden nedbør (tørke) i enkelte somre, varsling af brown-out, øget trussel om cyberangreb, lang leveringstid på kritiske komponenter, pandemi mv. er eksempler på situationer, som har kaldt på ekstra opmærksomhed og beredskabsaktiviteter hos DANVAs medlemmer indenfor de seneste 5 år.
DANVA hilser derfor EU’s beredskabsdirektiver velkommen og ser frem til, at implementeringen af direktiverne kan være med til at sikre en fortsat høj forsyningssikkerhed og levering af tjenesteydelser under hensyntagen til de førnævnte trusler.

Fra DANVAs side mener vi, at det er uhensigtsmæssigt, at lovudkastet ikke samtænker forsyningsarterne drikkevand og spildevand med øvrige forsyningsarter som regelsættes i ”Forslag til Lov om styrket beredskab i energisektoren”, der netop har været i høring i perioden fra 12. juni til 10. juli 2024. Drikkevand og spildevand har en lang række fællesnævnere og indbyrdes afhængigheder med de øvrige forsyningsarter, som ikke håndteres i de to udkast til lovforslag fra henholdsvis Energistyrelsen og Forsvarsministeriet.
Vi vurderer ikke, at en overordnet koordinering på nationalt niveau er tilstrækkelig. DANVA efterlyser en reel samtænkning på nationalt niveau. En samlet lovgivningspakke indeholdende Lov om styrket beredskab i energisektoren, Lov om kritiske enheders modstandsdygtighed og Lov om foranstaltninger til sikring af et højt cybersikkerhedsniveau vil kunne fremme dette.

Opsummering af hovedbudskaber

• Forsyningsarternes gensidige afhængighed og eksistensen af multiforsyninger kal-der på samtænkning – og ikke blot en overordnet koordinering på nationalt niveau.
• Der skal være én myndighed, som er ansvarlig for at samtænke alle forsyningsarter, uanset om vi taler om national strategi, udpegning af kritiske enheder, baggrundskontrol, tilsyn m.m. Alternativt skal der være én myndighed, som har ansvaret for at sikre en omfattende koordinering.
• Det er uhensigtsmæssigt, at vand- og spildevandsforsyninger ikke har samme sektormyndighed som de øvrige forsyningsarter. DANVA har således bekymring for, om der vil være midler til at opkvalificere Miljøstyrelsen, så styrelsen har de nødvendige kompetencer der dels er sammenlignelig med kompetencen i Energistyrelsen, dels afspejler behovet på vand- og spildevandsområdet.
• DANVA støtter, at der er fokus på at undgå dobbeltarbejde, herunder at det skal være muligt at anvende bl.a. risikovurderinger udført med afsæt i såvel andre EU-retsakter som national lovgivning. Det bør dog også i lovbemærkningerne angives, at det også omfatter arbejde grundet frivilligt standardiseringsarbejde, der ofte indeholder beredskabsrelaterede elementer.
• Det anbefales, at der i lovbemærkninger understreges, at medlemslandene har en forpligtigelse til at støtte de kritiske enheder med at styrke deres modstandsdygtighed.
• Det er nødvendigt, at der i lovbemærkninger er angivet, at sektormyndighed, andre relevante myndigheder samt økonomiske regulatorer er forpligtiget til aktivt at understøtte virkeliggørelsen af beredskabsaktiviteter. Deri skal også være en accept af, at kritiske enheder, af forskellige omstændigheder, gør mere end absolut minimum.
• Implementeringen af direktivet er et pionerarbejde, som fordrer en evaluering af reguleringen inden for rimelig kort tid; 2-3 år.

Uddybning

National strategi på tværs af sektorer (forsyningsarter)
DANVA opfordrer til, at lovbemærkningerne omtaler, at der i den nationale strategi og risikovurdering skal ske en omtale af de forskellige forsyningsarters gensidige afhængighed CER-direktivets artikel 4 stk. 2 litra a.

Der savnes i lovudkastet regler om udarbejdelse af en national strategi for kritiske enheders modstandsdygtighed. Som lovudkastet foreligger, vil det være op til den vedkommende minister for den pågældende sektor at sætte retningslinjer op for udpegning af kritiske enheder i sektoren. Indbyrdes afhængigheder for leverancer af tjenesteydelser sektorerne imellem vil dermed ikke blive afstemt sektorerne imellem, hvorfor forsyningssikkerheden kan blive kompromitteret sektorerne imellem. Efter vores vurdering vil koordineringen, som den foreligger i lovudkastet ikke være tilstrækkelig til at sikre forsyningssikkerheden i fremtiden.

Placering af energisektoren og forsyningerne for vand og spildevand i to forskellige hovedlove finder vi uheldigt:

1. Sektoren for drikkevand og spildevandssektoren er særdeles afhængig af leverancer fra energisektoren, ligesom energisektoren og flere andre sektorer er stærkt afhængige af vandsektorens leverance af vand samt afledning og rensning af spildevand, hvorfor koordinering er vigtig.
2. Flere af DANVAs medlemmer er multiforsyninger. For disse er det afgørende, at der sker en prioritering af koordineringen mellem de relevante sektorer/ministerier, hvilket en national strategi vil kunne bidrage til.
3. Det forventes, at spildevandsektoren i den nære fremtid får en afgørende betydning for PtX, som også vil kunne bidrage med energiforsyning.
   Desuden er der tekniske muligheder, som peger i retning af øget samspil mellem fjernvarme- og spildevandsforsyning samt drikkevandsforsyning og kølingsformål.

Koordinering og samtænkning på nationalt niveau

Lovudkastet lægger op til, at der sker koordinering sektorerne imellem, og at denne koordinering varetages af Beredskabsstyrelsen.
Med henblik på at håndtere indbyrdes afhængigheder mellem sektorerne bør der etableres en prioriteret rangorden af sektorerne. Denne prioritering er en politisk beslutning, som sammen med den nationale strategi for kritiske enheders modstandsdygtighed vil kunne danne grundlag for Beredskabsstyrelsens koordineringsarbejde. Se CER-direktivets artikel 4 desangående.

Sektoransvar

De danske forsyningsarter har ikke samme sektormyndighed, når emnet er beredskab. Dette afspejler efter vores vurdering ikke virkelighedens behov. Der er multiforsyninger, som organiserer flere forskellige forsyningsarter, hvor hver forsyningsart vil være omfattet af dels NIS2, dels CER-direktivet.

Koncerner med flere forskellige forsyningsarter bliver reelt omfattet af forskellige reguleringer, der desuden er udformet af flere ministerier, og som tilmed forventes at have forskellig tilgang til implementeringen (overimplementering contra minimumsimplementering).

Det er afgørende, at der i tilblivelsen af lovgivningen, sker en prioritering af koordineringen mellem de relevante ministerier, og at der dermed sikres en sammenlignelighed i bl.a. termer, krav, tilsyn og håndhævelse. Det bør være et klart mål, at multiforsyningerne ikke oplever uhensigtsmæssig administration eller ekstra omkostninger grundet det fragmenterede sektoransvar.
Det vil være hensigtsmæssigt at samordne forsyningsarterne under samme sektormyndighed. Alternativt bør regelsættene for forsyningsarterne samtænkes.

Da hver sektor ifølge sektoransvaret er ansvarlig for egen modstandsdygtighed, bør der ved kritiske hændelser sikres agilitet via entydig kommandovej fra den pågældende minister til sektorens kritiske enheder og vice versa. Eksempelvis vil nogle erfaringer fra andre sektorer være væsentlig at få distribueret til andre sektorer hurtigt, hvilket ligeledes stiller krav til agilitet i Beredskabsstyrelsens (og Energistyrelsens) koordinering.

Desuden bør det sikres, at kriterierne for iværksættelse af beredskabsforanstaltninger i relation til kommende beredskabsniveauer er klare, entydige og kommunikeret til enhederne.

Støtte til Miljøministeriet - Sektorbekendtgørelsen for drikkevand og spildevand

DANVA forventer, at Forsvarsministeriet som den tværgående koordinerende myndighed støtter op om Miljøministeriet, så forpligtigelserne tilknyttet sektoransvaret og den fragmenterede organisering kan løftes. Siden udskillelsen af de kommunale vand- og spildevandsselskaber i 2010 har DANVA kun i begrænset omfang kunne notere, at ministeriet har taget aktion med henblik på at planlægge opretholdelse og videreførelse af samfundets funktioner i tilfælde af større ulykker og katastrofer, hvilket er kravet i beredskabslovens § 24.

På vandsektorens opfordring blev der i 2021 udformet et notat i Miljøstyrelsens regi omhandlende nødvendige regler med relation til organisering, ansvar, roller, opgaver etc.
Der er et behov for, at sektorbekendtgørelsen samtænkes med nødvendigheden af en opfølgning på Miljøstyrelsens notat. CER-direktivet fastsætter i øvrigt i artikel 4 stk. 2 litra b, at der skal være klarhed om roller og ansvarsområder for de relevante aktører. Dette er desværre fraværende på vand- og spildevandsområdet.
DANVA opfordrer til, at der i lovbemærkningerne angives eksplicit, at Danmark som medlemsland er forpligtiget til at sikre tilstrækkelige midler til, at de kompetente myndigheder kan løfte deres opgaver – herunder lovgivningsarbejdet.

DANVA foreslår, at der i lovbemærkningerne utvetydigt angives, at de respektive kompetente myndigheder snarest muligt påbegynder en dialog om kriterier og de potentielle kritiske enheder.

Udpegning af kritiske enheder

Der er tale om en stor og meget kompleks opgave, som har betydning for om samfundskritiske sektorer kan opretholde levering af tjenesteydelser i krisesituationer.
Lovudkastet mangler en anvisning på, hvordan samspillet mellem kritiske enheder, væsentlige tjenester (NIS2-koblingen) og indbyrdes afhængigheder kortlægges og afstemmes. En udpegning af kritiske enheder indenfor den enkelte sektor vil qua afhængigheder kunne medføre uhensigtsmæssige foranstaltninger for andre sektorer. Med andre ord, der foretages en kalibrering af indbyrdes afhængigheder og niveauerne for væsentlige tjenester, for at en hensigtsmæssig udpegning af kritiske enheder kan foretages i den enkelte sektor. Kalibreringen vil kunne ske med afsæt i den nationale strategi for kritiske enheders modstandsdygtighed.

Kritiske enheder bør udpeges af en central myndighed for at sikre ensartethed i udpegningen. Som lovudkastet ligger nu, vil det være Miljøministeriet/Miljøstyrelsen som varetager udpegningen indenfor forsyningsarterne drikkevand og spildevand.

Der lægges i udkastet stor vægt på, at der er tale om en minimumsimplementering af CER-direktivet. Det er vigtigt, at dette fokus ikke står i vejen for, at loven bliver operationel og smidig. Forstået således, at der ikke skal udføres dobbeltarbejde i form af produktion og vedligeholdelse af dokumentation, rapportering af de samme informationer til flere myndigheder eller andre aktiviteter, hvor der allerede eksisterer velfungerende processer/rutiner for de pågældende aktiviteter. Konkrete eksempler på dette er risikoanalyser, dokumentation og audits som gennemføres i forbindelse med drift af eksisterende certificerede ledelsessystemer.

Underretning om udpegning

CER-direktivet ligger op til, at kritiske enheder skal underrettes om udpegningen seneste en måned efter, at enheden er identificeret af pågældende myndighed, og enheden underrettes dermed om de forpligtelser udpegningen medfører. Udpegningen af de kritiske enheder medfører bl.a., at de skal have gennemført egen risikovurdering indenfor 9 måneder med dertilhørende modstandsdygtighedsforanstaltninger, baggrundskontrol og enhedernes underretning om hændelser. Dette skal alt sammen være på plads senest 10 måneder efter datoen for underretningen, hvilket må betragtes som en relativ kort periode for løsning af en stor og kompleks opgave.

Støtte til de udpegede kritiske enheder

I DANVA har vi noteret os, at lovbemærkningerne meget kort omtaler medlemslandenes forpligtigelser til at støtte de kritiske enheder med at styrke deres modstandsdygtighed. Se CER-direktivets artikel 10 samt artikel 4 stk. 2 litra e. Vi vil opfordre til, at det også nævnes eksplicit i lovbemærkninger, at medlemsstaterne kan stille finansielle ressourcer til rådighed for kritiske enheder, hvor det er nødvendigt og begrundet i mål af samfundsmæssig interesse.

DANVA forventer, at der ydes støtte til de udpegede kritiske enheder, hvilket skyldes drikke- og spildevandsforsyningens centrale placering i samfundet. Vores forventninger understøttes af udmeldingen af støtteeksempler i artiklen, herunder omtale af finansieringsmulighederne.

Såvel drikkevands- som spildevandsforsyning er baseret på et hvile-i-sig-selv-princip. Dertil kommer at de juridiske enheder er små sammenholdt med enheder i mange andre sektorer med henvisning til listen i EU-forordning 2023/2450 over væsentlige tjenester.

Kritiske enheders modstandsdygtighedsforanstaltninger

Der bør i de kommende bekendtgørelser tages stilling til, hvilke niveauer af fysisk sikring der kræves. For eksempel kan man med udgangspunkt i sikringsbranchens tilgang til fysisk sikring anvende tilsvarende niveauer.

Det opleves, at kommunernes byggemyndigheder i større og større grad i byggetilladelser fordrer offentlig adgang til visse dele af produktionsanlæg for at sikre borgerne en god oplevelse med det nye bygværk. Ofte udsprunget af en generel politik om åbenhed og seværdighed. Dette kan give sikringsmæssige udfordringer. Der savnes mandat i denne lov til at undgå disse betingelser i byggetilladelser, når forsyningskritisk sikkerhed vurderer det nødvendigt.

Underretningspligt og aktindsigt

Ifølge udkastet kan den kompetente myndighed orientere offentligheden om en hændelse, hvis det vil være i offentlighedens interesse. DANVA efterlyser, at der i lovbemærkningerne angives, at dette alene kan ske efter drøftelse med den berørte kritiske enhed. Derudover vil det være hensigtsmæssigt, at lovbemærkningerne også angiver, at der kan være kritiske enheder, der er omfattet af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedsloven. Dette taler for, at samspillet mellem offentliggørelsen i nærværende lovudkast og offentlighedsloven synliggøres i lovbemærkningerne.

Baggrundskontrol

Der er potentielt rigtig mange mennesker fra drikkevands- og spildevandsektoren, der skal igennem en godkendelsesproces. Det er bydende nødvendigt, at der nationalt afsættes ressourcer til opgaven, som tilsyneladende skal løftes indenfor ti måneder efter, at enheden har modtaget underretning om udpegning.
Den administrative proces er lang og administrativ tung. Det er generelt nødvendigt, at der indtænkes forandringer og fleksibilitet i forhold til dels hvem der skal godkendes, dels multiforsyningers behov for, at der er personer, som skal kunne arbejde på tværs af forsyningssektorer omfattet af CER-direktivets regler.

Tilsyn

DANVA efterlyser, at der i lovbemærkningerne angives, at den opfølgende lovgivning skal fremme et dialogbaseret beredskab og tilsyn. Det vil være et vigtigt signal, som vil fremme et hurtigere løft af beredskabskompetencen hos både myndigheder og de kritiske enheder fremfor en rigid og konfrontatorisk tilgang.

Specifikt bør auditbegrebet defineres i lovbemærkningerne.

DANVA foreslår, at én central myndighed varetager tilsynet. Herved sikres ensartethed i kvantitet og kvalitet af tilsynet. Der skal i den forbindelse tænkes på tværs af forsyningsarter for ikke at pålægge multiforsyninger unødig administrativ byrde.

Økonomiske konsekvenser

Det skal sikres, at drikkevands- og spildevandsforsyningernes opgaver ifølge dette regelsæt kan håndteres let efter de økonomiske regler, givet i vandsektorloven, vandforsyningsloven og betalingsloven. Derudover er det vigtigt for drikkevands- og spildevandsforsyningerne, at omkostningerne afholdt til at opfylde lovens bestemmelser bliver betragtet som en ikke-påvirkelig omkostning, hvilket betyder, at omkostningerne bliver fritaget for effektiviseringskrav. Alternativt vil forsyningernes mulighed for fremadrettet at finansiere de nødvendige tiltag efter lovens bestemmelser være markant svækket.

Som led i udarbejdelsen af sektorbekendtgørelsen efterlyser DANVA, at der foretages en grundig analyse af de økonomiske omkostninger, der følger af implementeringen af CER-direktivet.
Omdrejningspunktet må være, at der skal være proportionalitet mellem omkostningsniveau og merværdi for den konkrete kritiske enhed og dens rolle i samfundet.

Desuden bør reguleringen, bredt set og i praksis, understøtte, at der er vandforsyninger og/eller spildevandsforsyninger, som vælger at følge de mere vidtgående beredskabsrelaterede regler kendt fra energisektoren. Dette bør fremgå af såvel lovbemærkninger og den kommende sektorbekendtgørelse.

Lokal beredskabskoordinering øger sikkerheden og samfundets robusthed

DANVA vil kraftigt opfordre til at benytte implementeringen af de to beredskabsdirektiver til at fremme lokal beredskabskoordinering, hvor omdrejningspunktet er den lokale kom-petente beredskabsmyndighed/kommunalbestyrelsen, herunder den lokale beredskabsstab (LBS) eller politiet og repræsentanter for de udpegede kritiske enheder/vigtige enheder.

Beredskabsmyndigheden har en kommunal beredskabsplan, der har talrige snitflader til forsyningernes beredskabsplaner og ansvarsområder. En drøftelse af snitflader, forvent-ninger og muligheder er essentiel, såfremt beredskabet skal kunne fungere. Dertil kommer at der vil være mulighed for, at der mellem de sikkerhedsgodkendte deltagere sker en udveksling af erfaringer og identificering af områder, hvor man potentielt kan være hinanden behjælpelig.

Da alle sektorer og myndigheder er presset opgavemæssigt, er det nødvendigt med et obligatorisk krav for, at tiltaget skal kunne fungere og bidrage til lokal robusthed.

Evaluering

Implementering af CER-direktivet er et pionerarbejde, som fordrer, at der er en politisk vilje til at sikre evaluering af reguleringen inden for rimelig kort tid; 2-3 år. Der kan utvivl-somt ske en optimering af organisering m.m., og dette vil være synligt og mærkbart i praktikken forholdsvist hurtigt. Nogle optimeringstiltag vil kunne ske via ændring af be-kendtgørelser, men der vil også være emner, som er lovbaserede og derfor kræver Folke-tingets involvering.

DANVA imødeser en yderligere dialog om implementering af direktivet og står gerne til rå-dighed med yderligere dokumentation og viden, der kan belyse høringssvaret yderligere.
Eventuelle spørgsmål eller kommentarer bedes rettet til Carsten Vejergang på telefon 4016 1322 eller på mail cvhc@danva.dk.

Med venlig hilsen

Carl-Emil Larsen
DANVA

Kopi til: Miljøministeriet, Miljøstyrelsen, Energistyrelsen, Green Power Denmark, Dansk Fjernvarme og Danske Vandværker